怒江傈僳族自治州

国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要

（2011年2月26日怒江傈僳族自治州第九届人民代表大会第七次会议通过）

前    言

 “十二五”时期，是深入贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的重要时期，也是怒江州承前启后加快发展，实现“二次跨越”的关键时期。在国内外发展环境错综复杂、不确定不稳定因素增多的背景下，我州加快经济发展、促进社会和谐的任务更加紧迫、更加艰巨，科学编制和实施好《怒江州国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（2011—2015年）(以下简称《纲要》)，对于积极适应国内外发展形势的新变化，妥善应对经济社会发展的新挑战，全面落实脱贫致富奔小康的新要求，实现经济社会科学发展、跨越发展具有十分重要的意义。

本《纲要》围绕怒江州经济社会“二次跨越”的发展战略，提出“十二五”期间经济、社会、生态环境等方面的发展思路、原则、目标。《纲要》突出宏观战略性、政策指导性，明确战略重点和主要任务，强化针对性和可操作性，是怒江州“十二五”时期经济社会发展的行动纲领，是政府行使经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据，也是继续搞好重要领域专项规划和区域规划，以及政府制定各项经济社会政策、安排部署各项工作的行动指南。

第一章   “十二五”发展基础和发展环境

一、“十一五”规划执行情况

“十一五”期间，州委州政府带领全州各族人民，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，紧紧围绕“生态立州、科教兴州、矿电强州、文旅活州”的发展思路，坚定不移地实施“二次跨越”发展战略，以构建“三基地，一品牌”为目标，以新型工业化和城镇化建设为重点，以提高人民生活水平为根本出发点，妥善应对国际金融危机和百年一遇旱灾、特大泥石流等自然灾害带来的巨大冲击，全州经济社会稳步健康发展，综合经济实力得到新提升，设施建设取得新成效，脱贫攻坚取得新成绩，产业发展取得新突破，生态建设取得新进展，改革开放迈出新步伐，和谐边疆建设取得新成果，人民生活得到进一步改善，“十一五”规划确定的主要目标和任务完成或超额完成。

（一）谋发展，综合实力得到新提升

历经五年的努力奋斗，全州经济总量实现大发展、新飞跃，综合经济实力明显增强。预计“十一五”末经济总量达到54亿元，年均增长17.6%，完成规划目标的125.58% ；全社会固定资产投资累计完成175亿元，完成规划目标的175%；地方财政一般预算收入达到5.8亿元，年均增长23.7%，完成规划目标的145%；城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入达到10479元和2005元，完成规划目标的139.72%和133.67%；粮食总产量达到17.7万吨，完成规划目标的101.72%；三次产业结构由2005年的19:34:47调整为12:40:48，第一产业比重逐步下降，第二产业比重有较大提升，经济结构更趋优化。“十一五”时期是我州历史上经济社会发展最快、发展效益最好的时期之一，为“十二五”经济社会加快发展奠定了坚实的基础。

（二）强基础，设施建设取得新成效

“十一五”期间，全州上下认真贯彻抓项目促发展的工作举措，抓住国家西部大开发、实施扩大内需、“怒江发展问题”研究及省政府加快怒江发展专题会议等机遇，加大项目建设力度，各项基础设施得到进一步改善。

——交通建设。全州通车里程达3988公里,其中省道、县道、县乡公路等交通主干线基本实现硬化。出州通边的金六二级公路、跃片公路投入使用，六曼二级公路、剑兰二级公路、贡德公路开工建设；全州28个乡（镇）通油路，独龙江公路改造工程启动。全州258个村民委员会中255个村通公路，通路率92.6%。怒江、澜沧江、独龙江及其支流上架设了106座汽车或人马吊桥，过江难的问题得到有效解决。怒江机场、滇藏新通道、福维公路等重大交通项目前期工作进一步推进。以六库为中心，以纵线（沧江口至贡山）和横线（大白甸至片马）构成的“一纵一横”省道为骨架，内联外通的路网雏形基本形成。

——电网建设。怒江电网与云南电网实现技术和体制并网。建成兰坪变、福贡变、崇仁变、剑兰Ⅰ回线、兰福线、苏崇线等220kV输变电工程，220kV输电线路总长165.83公里；建成110kV变电站7座，开关站9座，线路1046.67公里；积极推进城农网建设，行政村通电率由95%增至98.8%，自然村通电率由71.85%增至89%，户通电率由78.68%增至96%，“一户一表”覆盖率达90%。全州电网形成110千伏辐射四县，与云南电网220千伏联网运行的主网架和“电矿结合、东西互动”的战略格局，基本达到州内“北电南调、西电东送”的电力调配要求。

——农田水利建设。通过基本农田建设共建成高稳产农田（地）3万亩，使全州高稳产农田面积达到18万亩，占全州72万亩耕地面积的20%。新建和维修“五小水利”工程144件，新增有效灌溉面积3.45万亩，实施人畜饮水和安全饮水工程802件，解决19万人、22万头（只）牲畜的饮水困难。农业水利化程度由2005年的27%提高到2010年的29%。丰坪水库投入使用，兰坪黄木水库和泸水瓦姑水库的前期工作顺利推进。                                                                                                                                                              

——市政建设。以六库州县两级行政中心、泸水新城区同心广场、怒江滨江生态走廊三四期工程、兰坪玉坪公园、福贡剧院工程、福贡县城供水管网改造、贡山县丹打公园改造、独龙江乡市政建设等为代表的一批基础设施项目相继建成，城镇道路、桥梁、供水、排水及“两污”处理等市政公用基础设施进一步改善，城镇绿化美化建设成效显著，城镇综合承载能力和公共服务水平得到提高，城市品位得到提升。六库、县城和中心城镇的辐射和聚集效应显著提高，初步形成以城带乡、协调发展、互促共进的城镇化发展格局。城镇化率从“十五”末的14.5%提高到22.7%。

——信息化建设。信息网络建设不断加快，信息技术支撑能力不断提升。新建和改造了36个基站，通信网络覆盖全州所有自然村，城乡计算机网络用户达到14980户，信息保障能力得到极大提升。

（三）攻脱贫，脱贫攻坚取得新成绩

累计投入各类扶贫资金14.7亿元，认真组织实施了整村推进、产业开发、劳动力转移、易地扶贫、小额信贷和社会帮扶等六大扶贫工程，农村基础设施得到改善，农业产业结构得到调整，生态环境得到改善，农村劳动者素质得到提高，农民收入逐年增加，贫困人口逐年下降，新农村建设不断加快，全州扶贫开发工作取得新成效。五年累计解决贫困人口7.8万人。

（四）建支柱，产业发展取得新突破

依托丰富的水能和矿产资源，大力培育电力和有色金属矿冶产业，坚定不移地走“矿电结合” 的怒江特色新型工业化道路，工业逐步成为支撑全州经济社会发展的重要支柱。澜沧江干流水电开发进展顺利，怒江干流水电开发前期工作稳步推进，中小水电装机由17.5万千瓦增加到89.6万千瓦。兰坪县工业园区形成12万吨电锌/年、6万吨硫酸/年的生产能力，泸水县工业园区硅冶达到12万吨工业硅/年的生产能力。工业总产值由“十五”末的15亿元增加到37亿元，年均增长19.79%。

（五）重保护，生态建设取得新进展

生态建设共投入4.5亿元，累计完成营林造林160.21万亩、天保工程森林管护1286.3万亩、公益林建设41.8万亩、退耕还林13.2万亩。治理水土流失面积131平方公里。完成农村户用沼气建设13453户，农村改灶8922户。生物多样性保护、农村能源等重点生态建设工程扎实推进，重点地区生态恶化的势头得到有效遏制。大力实施“四个百万”工程，建成林果基地105.63万亩，完成庭院经济林152.57万株，建成中药材基地53.69万亩。全州形成了105万亩核桃、7万亩漆树、4万亩花椒、38万亩草果的生物产业基地，生物产业正逐步发展成为农民增收的主要来源。《沘江河流域水污染防治规划》经省政府批准并分阶段实施，沘江河出境水质从劣五类提高到四类地表水标准。关闭了29个“三高”工矿企业，单位GDP能耗下降10%，全州森林覆盖率由68%上升到72.9%。

（六）保民生，公共服务得到新发展

坚持以人为本，着力改善民生，科技教育、文化卫生、社会保障等各项事业进一步发展，公共服务水平得到显著提高，人民生活水平明显改善。

——教育事业稳步发展，教育水平不断提高。五年来投入教育专项资金5.5亿元，新建各类学校校舍建筑面积17.1万平方米，小学适龄儿童入学率达99.41%，初中毛入学率达99.01%，高中阶段毛入学率为41.2%，分别比2005年提高4.16、17.99和11.11个百分点，文盲率控制在5%以下，“两基”攻坚任务提前一年完成。启动了州直普通高中资源整合工程，实施了泸水一中搬迁建设工程、兰坪县民族中学新建工程以及兰坪、福贡、贡山一中改扩建工程，普通高中办学条件得到较大改善，办学规模不断扩大，办学水平不断提高。教育资源整合成效初显，校点布局结构调整稳妥推进，全州共收缩中小学校（点）715个，撤并了64%的中小学校。教育事业的加快发展，极大地提高了全民族的科学文化水平，人均受教育年限由“十五”末的6.12年提高到7.2年。

——医疗卫生事业加快发展，卫生服务能力得到提高。医疗卫生基础设施建设共投入1.1亿元，新建或改扩建4所县医院、1所县中医院、3所妇幼保健院、24所乡镇卫生院、5所社区卫生室、216所农村卫生室，实现每千人拥有2.95张病床、3.40名卫生技术人员、1.34名医师。突发公共卫生事件应急处置能力建设进一步加强，成功处置了甲型H1N1流感疫情、手足口病疫情等多起突发公共卫生事件。新型农村合作医疗参合率由2006年的76.24%提高到95.81%，参合人数由15.73万人增加到41.65万人。人口与计划生育服务管理工作得到加强，新建3所县级服务站、25所乡级服务所。完善计划生育利益导向机制，全州享受计划生育奖励和优待8.5万人/次。圆满完成了第六次人口普查工作，人口自然增长率控制在9‰以内。

——民族文化事业成效显著，社会文化日益活跃。完成了怒江州图书馆、福贡宣传文化活动中心等一批州、县、乡村公共文化设施建设，组建了三个县级艺术团，扶持了168支农村业余文艺队，创作编排了《母亲河》、《傈僳人》等一批优秀剧目，译制了41部影片。建设完成了1034个自然村广播电视“村村通”工程，广播电视人口覆盖率分别提高到88.18%和93.23%。先后举办了首届云南少数民族服装服饰文化节、首届云南少数民族酒歌大赛和首届中国怒江皮划艇野水国际公开赛，怒江大峡谷旅游品牌知名度和美誉度得到较大提升，累计接待海内外游客615.78万人次，旅游业总收入30.7亿元，年均增长12.21%。

——社会保障体系逐步完善，人民生活水平得到提高。城镇新增就业1.71万人，城镇下岗失业人员实现就业0.22万人，城镇登记失业率控制在4.6%以内。新增转移农村劳动力累计达到8.9万人次。全州城镇职工基本养老保险人数达到1.64万人，新型农村社会养老保险人数达到7.1万人，城镇职工居民基本医疗保险人数达到7.4万人，失业保险人数达到1.75万人，工伤保险人数达到2.67万人，生育保险人数达到2.43万人。完成廉租房建设3842套19.2万平方米，解决3842户低收入居民的安居问题，完成2.89万户农村民居地震安全和危房改造。城镇居民人均可支配收入达到10479元，农民人均纯收入达到2005元，与2005年相比分别增加了5379元和971元，年均增长15.49%和14.16%。

（七）注活力，改革开放迈出新步伐

不断深化国有企业、金融体制改革、文化体制和集体林权制度、农村流通体制、农村合作医疗、农村养老保险等农村综合改革，顺利完成政府机构改革、粮食流通体制改革、电力管理体制改革、怒江运输集团公司改制等工作，启动了医疗体制改革试点工作。实施了法制政府、责任政府、阳光政府、效能政府建设，制度不断健全，政府自身建设进一步得到加强。对内对外开放不断扩大，招商引资实现新突破，五年来共招商引资实际到位资金108.9亿元，对外贸易进出口总额达到3.18亿元。

（八）促和谐，固边维稳开创新局面

实施边疆“解五难”惠民工程和“兴边富民”行动计划，加大人口较少民族扶持力度。深入开展以“打黑除恶”为重点的严打整治斗争，严厉打击各类违法犯罪活动，社会治安综合治理不断加强，禁毒防艾工作成效显著。公共危机应急机制和救援体系不断健全，抗灾救灾行动迅速，成效显著。公检法司、基层组织、宣传阵地、固边维稳等基础设施进一步改善，基层队伍建设进一步加强，强基固边能力进一步提升。全州呈现出民族团结、边疆稳固、宗教有序、平安和谐的良好局面。

二、“十二五”发展环境

“十二五”时期面临的发展环境趋于复杂，不确定不稳定因素明显增多。从国际看，国际政治经济格局和发展环境正在发生深刻变化，经济全球化深入发展，国际金融市场逐渐稳定，世界经济有望恢复性增长，但世界经济复苏的基础仍然脆弱，气候变化、能源资源等全球性问题错综复杂，外部环境不稳定、不确定因素增加。从国内看，国家将深入实施扩大内需和西部大开发战略，着力调整经济结构，转变发展方式，推进区域协调发展。从全省来看，我省正处于工业化、城镇化加速推进时期，投资持续增长与消费扩大升级的空间依然很大，经济发展的内在动力依然强劲。从怒江自身看，未来五年，我们拥有发展的重大机遇，同时也面临严峻挑战。

（一）面临的机遇

西部大开发战略的深入实施为怒江经济社会加快发展提供新动力。《中共中央关于深入实施西部大开发的若干意见》明确指出，在未来十年将进一步加大对西部地区转移支付力度，实施有利于保护环境的生态补偿政策，取消西部集中连片特殊困难地区中央安排的公益性建设项目的州县配套资金，着力实施滇西边境山区集中连片特殊困难地区开发攻坚工程。这些政策的深入贯彻实施是怒江经济社会加快发展的战略机遇。

国家继续实施扩大内需政策为怒江经济社会加快发展注入新活力。扩大内需是我国的长期战略方针。当前国际金融危机还没有结束，影响可能长期存在，中央扩内需促增长的政策取向不会轻易改变，刺激措施不会轻易退出。这有利于我们抓住有利的政策条件，继续扩大投资，推进重点产业项目，拉动经济持续增长，是怒江经济社会加快发展的长期机遇。

“桥头堡”战略的深入实施为怒江经济社会加快发展带来新机遇。国家将支持云南建设中国面向西南开放 “桥头堡”，云南确立了“两强一堡”发展战略。怒江州地处滇缅印结合部，毗邻缅甸联邦，拥有滇西北通往东南亚的唯一陆路国家口岸，具有较好的沿边区位和资源优势，有条件打造边境合作经济带和连接东南亚及南亚的国际新通道。“桥头堡”战略的深入实施是怒江经济社会加快发展的难得机遇。

“怒江发展问题”上升到国家层面研究解决、脱贫攻坚“五大工程”【注释①】的规划实施为怒江经济社会加快发展构筑新平台。在国家和省的高度重视和关心支持下，怒江州发展严重滞后状况和特殊的发展困难问题上升到国家层面研究解决，形成了研究解决“怒江发展问题”的长效机制。国家和省进一步深入推进研究解决“怒江发展问题”工作，加大资金扶持和政策倾斜力度。省委省政府从战略高度提出怒江州在“十二五”期间要实施好脱贫攻坚、生态修复、交通通畅、教育资源整合、强基固边五大工程，并围绕“五大工程”帮助怒江进行规划建设。独龙江乡整乡推进独龙族整族帮扶工作在省级层面强势推进。这些政策措施的深入贯彻实施，必将成为怒江经济社会加快发展的独有机遇。

（二）面临的挑战

经济社会发展严重滞后。全州GDP总量小，仅占全省的1%左右，产业层次低、结构单一，工业化进展缓慢，城镇化水平低，自我发展能力弱。农民人均纯收入居全省倒数第一位，仅为全国全省平均水平的三分之一、二分之一，“三农”工作任务艰巨。公共服务设施严重不足，科教文卫等社会事业发展十分滞后，各类人才仅占人口总数的3%，人均受教育年限分别比全国、全省平均水平低2年和0.8年，社会发育程度不高，劳动者素质低。

脱贫攻坚任务艰巨。怒江州贫困面大、贫困程度深，群众生产生活条件差，扶贫成本高，脱贫难度大。全州还有贫困人口14.07万人（785元以下深度贫困人口5.89万人），贫困发生率达35%，高出全国30个百分点、全省20个百分点。虽然贫困人口持续减少，但致贫因素较多且复杂，返贫率高，稳定持续解决贫困问题难度极大。民族性贫困问题尤为突出，特困群体数量庞大，90%以上的傈僳族、96%以上的独龙族、90%以上的怒族、89%以上的普米族农村群众和白族支系的勒墨人、拉玛人以及景颇族支系的茶山人还处于整体贫困之中，脱贫攻坚形势依然非常严峻。

基础设施极其脆弱。怒江州地形地貌复杂，生存环境恶劣，基础设施脆弱，行路难、过江难、饮水难的问题一直阻碍着怒江的发展。州内无机场、铁路、航运，仅靠单一的公路运输，路网不完善，物流成本高。目前，全州高稳产农田地仅有18万亩，占总耕地面积的20%，水利化程度仅为29%，有35.9万人尚未解决安全饮水问题，有1458个自然村未通公路，有752个自然村未通电。

政策环境因素制约明显。怒江州全境基本处于生态环境脆弱区，58.3%的面积纳入各类自然保护范围，生存与发展空间严重受限，生态保护和建设的任务非常艰巨。受政策和环境的制约，怒江干流水能、矿产等优势资源开发受限，难以建立全州经济社会发展的产业支撑。在生态保护补偿机制还未建立的情况下，保护权益与保护任务不协调，保护与开发的矛盾日趋突出。矿产资源、生物资源和旅游资源的规模化、产业化开发才开始起步，在未建立资源开发生态补偿机制和合理的利益分配机制的情况下，现行开发模式对地区经济发展和农民增收的带动作用有限，资源优势难以转化为地方经济优势。

第二章  “十二五”经济社会发展总体要求

一、指导思想与发展原则

（一）指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，以科学发展为主题，以转变发展方式为主线，以改革开放为动力，以富民强州为目标，以工业化、城镇化、产业化发展为抓手，以脱贫攻坚为重点，抓住西部大开发和“两强一堡”战略机遇，围绕“三基地、一品牌”【注释②】战略目标，坚持“生态立州、科教兴州、电矿强州、文旅活州”的发展思路，把突破交通基础“瓶颈”制约作为主攻方向，把发展教育作为提升素质的重要支撑，把促进优势资源开发作为重要依托，把建设生态文明作为可持续发展的生命线，通过艰苦努力，以交通为代表的基础设施建设实现重大突破，以教育为代表的社会事业实现重大突破，以水能、矿产、旅游、生物为代表的优势资源开发实现重大突破，为加快实现怒江“二次跨越”奠定坚实的基础。

（二）发展原则

“十二五”期间，怒江经济社会持续健康发展要坚持科学发展领全局，转变方式抓重点，强化特色创优势，全面统筹建和谐的发展方针，着重突出以下原则。

坚持统筹兼顾，注重协调发展。把统筹兼顾作为推动科学发展的根本方法，正确认识和妥善协调发展中各个方面、各个环节的关系，促进速度质量效益相协调，消费投资相协调，城乡区域发展相协调，人口资源环境相协调，改革发展稳定相协调，实现经济发展与社会和谐的有机统一。

坚持环境建设，促进绿色发展。把建设人口均衡型、资源节约型、环境友好型社会作为可持续发展的根本举措，强化全社会能源资源节约和生态环境保护意识，加大绿色投资，倡导绿色消费，促进绿色增长，实现经济效益与生态效益的有机统一。

坚持民生优先，实现和谐发展。把改善人民群众生活作为经济社会发展的根本目的，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由全体人民共享，把发展的出发点和落脚点真正体现在富民、惠民、安民上，实现富民与兴州的有机统一。

坚持改革开放，着力突破发展。以体制改革、机制创新为动力，以拓展对外开放广度和深度作为促进经济结构升级与经济发展的根本途径，扩大开放领域，优化开放结构，提高开放质量，形成参与国际国内及周边经济合作和竞争新优势，开创全面开放新局面，实现对内对外开放相互促进。

二、发展思路及发展目标

（一）发展思路

围绕“生态立州、科教兴州、电矿强州、文旅活州”的发展思路，紧扣“二次跨越”的发展战略，抓住“国家和省特殊扶持政策的贯彻落实、优势资源综合开发”两个关键【注释③】，强化“一城、两园、三带”的发展布局，突出“基础、产业、扶贫、生态、素质、开放”六个工作重点，坚持“抓项目促发展”的工作举措，努力构建“三基地、一品牌”，全面加快建设小康社会的发展进程。

（二）空间布局与功能定位 

按照国家和省主体功能区规划要求，针对怒江州当前的资源环境承载能力、发展状况及发展潜力，优化经济区分布、生产力布局、产业结构和城乡布局，构建 “一城、两园、三带”的发展布局，着力“兴城、强园、促带”，努力打造兰坪、泸水两个“增长极”和福贡、贡山两个“发展极”，促进人与自然和谐发展。

“一城”：指统筹六库新老城区建设，提高城市规模，提升城市品位，振兴城市经济。功能定位：推进六库城镇基础设施建设，完善城镇功能，将其打造为带动全州四县，辐射缅北、藏南、香格里拉等地区的重要交通枢纽和商贸物流、旅游集散中心，加快推进泸水县撤县建市进程。在“十二五”末初步建成人口规模在10万以上的峡谷明珠旅游城市，到2020年，努力打造为人口规模在15万以上的集能源服务、商贸物流、旅游集散等功能为一体的滇西北重要节点城市。

“两园”：指进一步加强兰坪工业园区和泸水工业园区的配套基础设施建设，提高工业项目、资金、技术等要素的集聚能力。

——兰坪工业园区：是云南省32个重点工业园区之一，总规划面积1000公顷，为一园三片结构，由金顶片区、通甸片区、啦井片区构成。功能定位：以铅、锌、银、铜的采、选、冶炼和深加工为主，发展金属锌及延伸产业，提升建材、化工产业，构建兰坪有色金属基地。到“十二五”末，工业园区形成以电锌为主的30万吨有色金属生产加工能力。

——泸水工业园区：是我州规划建设的特色工业园区，总规划面积为1269.3公顷，为一园四片结构，由分水岭片区、老窝片区、澡塘片区、花桥坝物流片区构成。功能定位：近期以工业硅为主，进一步开发多晶硅和单晶硅。到“十二五”末，工业园区形成以工业硅为主的20万吨生产加工能力，争取2020年建成重要的硅工业基地。

“三带”：指依托区位和资源优势，将项目、资金、劳动力等要素向具有发展潜力的地区转移和聚集，努力促成澜沧江沿江经济带、怒江沿江经济带和边境合作经济带的形成。

——澜沧江沿江经济带：以澜沧江沿线重点经济布局构筑的经济带。功能定位：以澜沧江水能资源、矿产资源、人文及自然地理资源为依托，重点发展清洁能源、有色金属选冶产业，积极推进民族人文风情旅游，发展绿色经济，加快生态修复。到“十二五”末，澜沧江沿江经济带主要产业初具规模，成为全州经济社会发展的重要支撑。

——怒江沿江经济带：以怒江沿线重点经济布局构筑的经济带。功能定位：以怒江水能资源、矿产资源、人文及自然地理资源为依托，按“山顶封和禁、半山移和退、河谷建和育”的开发与保护立体模式，分区域重点发展清洁能源及高载能矿冶产业，积极推进民族人文风情旅游，发展绿色经济，促进农民增收。到“十二五”末，怒江沿江经济带主要产业建设取得突破，成为全州经济社会可持续发展的主要支柱。

——边境合作经济带：以片马口岸为龙头，以俄嘎、亚坪、丹珠等边境通道为补充，以合作开发为重点构筑的边境合作经济带。功能定位：以境内外丰富的矿产、水能、土地等资源为依托，扩大对内对外经济合作，建成集跨境矿产、水能、农产品、贸易、旅游开发为主的合作开发经济带。到“十二五”末，努力把片马建设成为集贸易、旅游、进出口商品加工、境内外电力交换等多功能为一体的复合型口岸，成为云南连接东南亚及南亚的国际新通道和重要门户。

（三）战略重点

“十二五”期间，要实现更好更快发展，必须在保持全州发展战略持续性和稳定性基础上，着力推进“强基础、建产业、攻扶贫、重生态、提素质、促开放”等对长远发展全局具有重要带动作用的六个工作重点。

——强基础。强化基础设施建设，突破发展瓶颈制约。以交通通畅为目标，构建“一纵一横四环”【注释④】交通网络，努力实现对外公路高等级化、县乡公路等级化、乡村公路通畅化，全力推进怒江机场、大丽铁路兰坪支线建设，形成内联外畅、覆盖城乡的综合交通运输网络。以城镇化为目标，加快水、电、路、排污治污等基础设施建设，着力打造以六库为核心，金顶、上帕、茨开为次中心的城镇发展集群。加强水利、电网、乡村、减灾防灾等基础设施建设，着力提升发展保障能力。

——建产业。围绕提高自我发展能力，发展培育优势特色产业，大力推进优势资源综合开发。依托“两江”，培育和发展水电产业；依托“两园”，加快发展有色金属加工产业和高载能矿冶产业；立足立体气候和生物资源优势，发展壮大绿色产业；立足浓郁的民族风情和雄奇险秀的自然景观，大力发展生态旅游文化产业。通过产业前后向联系，加快特色优势产业的发展，形成不同类型的优势产业链群，带动经济快速发展，提升全州综合经济实力。

——攻扶贫。抓住“滇西边境山区集中连片开发攻坚”、解决“怒江发展问题”和“五大工程”规划实施的特殊扶持政策机遇，着力解决贫困人口的生存和发展问题。在整合新农村建设和扶贫开发资金的基础上，坚持做到脱贫攻坚与产业开发、农村低保、扶持人口较少民族发展、城镇化发展、农村剩余劳动力转业转移相结合，加大对特困民族和特困群体的帮扶力度，不断改善广大贫困群众的生产生活条件。

——重生态。围绕《怒江州生态州建设规划》和环境保护，着力构建生态屏障。以怒江、澜沧江河谷为重点，建立怒江开发与保护立体建设模式，变单一的自然保护为综合的生态经济建设，逐步完善生态补偿机制，建立生态保护的长效机制，遏制生态环境恶化趋势。培育和壮大特色生物优势产业，发展绿色经济。继续实施退耕还林工程和天然林保护工程，积极发展林下经济作物，加快中低产林地改造和农村能源建设，加强野生动植物保护及自然保护区建设，抓好集镇垃圾处理与污染源治理，大力推进地质灾害治理和小流域综合治理工程。

——提素质。进一步巩固和提高义务教育，加快推进教育资源整合，积极推进学前教育，大力发展高中教育、职业教育和技术培训，培养新型劳动力和具有一定就业技能的新型农民，全面提升人口素质，提高贫困人口的发展能力。增强政府提供基本公共服务的能力，努力改善城乡公共服务条件。牢固树立以人为本、科学发展的观念，积极营造创新创业的良好氛围，切实推进全州干部群众思想观念转变和综合素质提高。

——促开放。着力扩大内外开放，提升发展活力。围绕云南建设“桥头堡”战略，紧紧抓住东部产业梯度转移机遇，将我州建设成为承接东部产业转移基地、面向印度洋沿岸市场的外向型产业基地、进出口商品生产加工基地。将片马口岸从单一的贸易功能向贸易、进出口商品加工、境内外电力交换枢纽等多功能综合口岸转变，逐步建立中缅双方对等的边境开放机制。进一步完善和创新招商引资和对外开放政策体系，把怒江打造成中国面向西南开放的重要通道，形成内外开放的新格局。 

（四）发展目标

根据全面实现“二次跨越”第二步战略目标的总体要求，综合考虑未来发展趋势和条件，“十二五”时期全州经济社会发展的主要目标是：

构建怒江国家级水电基地、国家级有色金属基地、国家级多元民族文化及生物多样性基地，打造怒江大峡谷世界知名生态旅游品牌的“三基地、一品牌”战略目标进程明显加快。到2015年，全州经济总量有较大提升，全面实现第二步发展战略目标；资源开发利用效率显著提高，基本建立起电、矿、旅游、生物支柱产业；以交通为代表的基础设施明显改善，可持续发展后劲明显增强；城镇承载能力和服务水平极大提升；人民生活进一步改善，就业岗位持续增加，社会保障体系比较健全，贫困人口持续减少，城乡居民收入水平和生活质量普遍提高；节能减排取得新进展，生态环境明显改善；教育、文化、科技、卫生和民生保障等各项社会事业进一步发展，基本公共服务能力进一步提高，社会保障体系基本覆盖城乡，人口自然增长率继续保持在较低水平；体制机制创新取得新进展，开放型经济发展格局基本形成；民主法制建设和精神文明建设取得新进展，构建和谐社会取得新进步，民族团结、社会和谐、边疆稳定的局面进一步巩固。

——经济持续较快增长。生产总值年均增长18%左右，人均生产总值比2010年翻一番。全社会固定资产投资五年累计达到460亿元以上。地方财政收入年均增长11%以上。

——结构调整成效显著。三次产业增加值比重调整为5:55:40，工业对经济增长的贡献率达到50%以上，城镇化率达到35%以上。

——基础设施建设步伐加快。公路总里程达到6988公里，电力装机总量达到285万千瓦。

——科教水平显著提升。人均受教育年限达到8.5年，科教经费支出占地方财政支出比重20%。

——人民生活全面改善。人口自然增长率控制在9‰以内，五年新增城镇就业2万人，城镇登记失业率控制在5%以内。努力实现居民收入与经济发展同步，城镇居民人均可支配收入和农村农民人均纯收入年均增长12%以上。城镇参加基本养老保险人数和新型农村社会养老保险参保人数分别达到2万人和24万人。五年累计新增城镇保障性住房超过6090套。净脱贫人数达到10万人。

——资源利用和环境保护明显提高。单位生产总值能耗和主要污染物排放总量控制在省下达的指标内，城镇建成区绿化率达到35%以上，森林覆盖率提高到75%以上。

第三章  主要任务

一、强化脱贫攻坚，加快社会主义新农村建设

条件型贫困与素质型贫困并存，区域性贫困与群体性贫困交织是我州“三农”问题的现实状况。强化脱贫攻坚，加快社会主义新农村建设，仍是我州今后一段较长时期内的主要任务。针对农村发展基础薄弱、农民增收渠道狭窄、收入增长缓慢的现实，必须进一步加强农业基础设施建设，加快建立农村支柱产业，提高农民素质，扎实稳步推进新农村建设，努力改善广大农村的生产生活条件。到2015年，农村居民人均纯收入力争达到3530元，年均增长12%，解决10万贫困群众温饱问题。

（一）突出基础扶贫，为社会主义新农村建设构筑平台

针对农民行路难、饮水难、用电难等突出问题，全面加强公路、水利、基本农田等农业农村基础设施建设，为加快农村经济发展奠定良好的基础。

——加快农村公路建设。

改建沥青（水泥）路2268公里（含村道），弹石路275公里，新增农村公路里程2400公里（含村道）。到“十二五”末，全面实现通乡公路路面油路化，100%行政村通公路，70%具备条件的村委会公路路面实现硬化，50%自然村实现通公路。

——加强水利设施建设。积极推进黄木中型水库、瓦姑水库、鹿马登水库、啦吗窟水库、板瓦水库、黄梅水库等重点水源工程建设，增强工程蓄水能力。加快推进农村饮水安全工程，解决农村29.5万人饮水安全问题。加快山区“五小”水利建设，新建一批小型蓄水、引水、提水、集雨水窖等工程为重点的山区“五小”工程，加强怒江、澜沧江干热河谷地区水利续建配套和节水改造，抓好节水灌溉示范、渠道防渗节水灌溉、骨干水利、牧区水利等项目建设，增加灌溉面积0.15万亩,改善灌溉面积3.23万亩,新增节水灌溉面积0.14万亩，改善山区农业生产条件，增强农业灌溉能力。到2015年，全州农业水利化程度达到35%，工程性缺水问题基本得到解决，资源性缺水状况得到缓解，基本解决人畜饮水和饮水安全问题，与社会主义新农村相适应的水利基础设施基本建立。

——加大基本农田建设力度。突出抓好以水浇地、坡改梯和中低产田改造为重点的农田建设，组织实施新一轮沃土工程，强化耕地质量管理。以山区、半山区为重点，力争完成中低产田地改造17万亩，建成亩产400公斤以上的高稳产农田地38万亩。做到集中连片、分区推进、改造一片、成功一片、巩固一片、辐射一片，实现规模效益。

——大力改善农村生活设施。统筹实施易地扶贫开发、以工代赈、新农村建设重点村、农网改造、无电地区通电工程、整乡整村推进扶贫、农村能源、农村安居工程等项目，全面解决20户以上的自然村无电人口通电问题，努力实现“户户通电”目标。积极探索移民产业化、城镇化安置模式，不断改善农村贫困人口生产生活条件。力争完成1050个村整村推进工程、20240户51200人易地搬迁工程、21000户农村危房改造工程、100个自然村村容村貌整治、小水电代燃料生态保护工程、水电新农村电气化县建设工程、3600户农村户用沼气、25000户节柴改灶、74个户用沼气乡村服务点建设等项目。

（二）着力产业扶贫，为社会主义新农村建设注入活力

围绕农业增产农民增收，把产业发展、资源开发与综合扶贫开发紧密结合起来。大力发展特色农业、绿色农业、科技农业，加快推进农业全面发展，实现农业农村经济又好又快发展。

——调稳调优第一产业。在稳定粮食生产的基础上，稳步调整种植业结构。把发展粮食生产与结构调整和增加农民收入结合起来，加大结构调整力度，调优品种和品质结构，实施优质粮食工程和粮食高产示范工程，发展优质专用粮食和优势特色商品粮。做精做强种植、畜牧等传统优势产业，扶持和壮大蔬菜、中药材等新兴特色产业。到2015年，建成20万亩马铃薯、10万亩茶叶、2万亩无公害蔬菜基地，主要农产品产量稳定增长，力争实现粮食产量17.7万吨，马铃薯产量15万吨，蔬菜产量7.5万吨，水产品产量1500吨；牲畜存栏145万头，肉类总产量6.54万吨；粮食和经济作物种植比重调整为78:22；实现农业总产值15亿元，农村经济总收入24.79亿元。

——加快生态农业发展。依托生物资源优势，推进生态农业发展。继续抓好“四个百万” 工程及其后续配套加工产业建设，结合生态修复和中低产林改造，打造以生物种植为主的绿色产业。大力发展以核桃、漆树、花椒为主的木本油料产业，发展草果、云黄连、森林蔬菜、野生食用菌、野生中草药等非木质化产业和林下种养业，以漆树、油桐为主发展林产化工产业，以云南松、旱冬瓜为主发展木材加工业，以龙竹、金竹、箭竹为主发展竹藤产业。在“十二五”期间，力争完成木本油料林基地70.5万亩（核桃56万亩、油桐1万亩、漆树13.5万亩），用材林基地19万亩（云南松10.5万亩、旱冬瓜8.5万亩），蚕桑基地3万亩，中药材种植35万亩，在沿江两岸规划竹类栽植1万亩，依立地条件栽植具有一定经济价值的树种6.5万亩。绿色产业总产值超过3.5亿元，农民从中获得的人均收入达到760元以上。

——大力推进农业产业化经营。着力培育壮大一批起点高、规模大、带动力强的重点龙头企业。围绕农产品专业化、规模化生产区域和重点特色产品，加强对农业产业化龙头企业的技术改造、基地建设、新产品开发等扶持力度，提高加工能力和水平，不断提高农业综合效益和产业链条。围绕龙头企业建设农产品原料基地，发展订单农业，完善产销关系，构建龙头企业与农户利益有效联结机制，培育农产品市场，增强龙头企业对农户的带动能力，促进优势特色农产品向优势区域集中，扩大专业化、规模化生产，推进产业化经营，着力提高农产品质量和市场竞争力，努力拓宽农民增收渠道。大力扶持发展农村经济合作组织，形成多元化、多层次、多形式的农业经营服务体系，全州主要农业优势特色产业和大宗农产品生产基地普遍建立农民专业合作组织，提高农业生产经营的组织化程度。进一步加强以科技支撑和农村市场信息体系为重点的农业服务体系建设，为农业产业化发展提供强有力保障。到2015年，力争农特产品加工业产值达7亿元。

（三）推进素质扶贫，为社会主义新农村建设提供保障

着力培养新型劳动力和具有一定就业技能的新型农民，提高劳动者素质，充分发挥广大农民在建设社会主义新农村过程中的主体作用。

——加强农业科技普及。以提高农民就业和自主创业能力为重点，进一步加强农村科技文化的普及和教育力度。围绕结构调整和产业升级，深化科技创新体制改革、调整农业科研开发和技术推广的方向和重点，加快成果转化，大力实施农业科技入户、农作物优质高产品种选育及配套技术示范推广、农业科技示范基地建设、粮食安全、农业标准化等工程，建立和完善基层农技推广、现代农业产业技术、农民教育培训“三大体系”，抓好专家、推广人员、农民“三支队伍”，推进科研、教育、推广“三位一体”建设，提高广大农民的科技应用能力。

——强化农民素质培训。大力推进农村劳动力培训，加大农村劳动力技能性培训和引导性培训，建立和完善多渠道培训转移机制，着力培育一大批有文化、懂技术、会经营的新型农民，提高劳动力素质，增强劳动力转移就业能力，大幅提高工资性收入在农民收入中的比重。加快农村劳动力转移就业，不断拓宽农民增收渠道，提高转移质量，培育转移就业品牌。加强对初、高中毕业后未升学、未就业的“两后生”的技能培训和职业教育；引入竞争机制，允许经省级以上部门认定的有条件的各种培训机构、社会组织和企业，承担转移培训项目；完善培训转移方式，坚持外输与内转相结合，大力推广订单式、定向、工读交替等针对性强、适合农民特点的培训形式，突出技能培训和实用技术培训，提高转移就业能力。“十二五”期间，力争完成农村劳动力转移培训20.8万人次，对80后、90后新生代进行技能培训1.5万人，转移就业14.5万人。

二、完善基础设施，增强发展后劲

加强交通建设，强化市政设施，突出生态基础，完善信息体系，加快构建功能配套、安全高效的现代化基础设施体系。

（一）大力推进交通基础设施建设

以破解交通瓶颈制约为目标，干线公路网建设取得突破性进展，建设连接省会的高速公路和有效覆盖各县的高等级公路网。打通瓶颈路段和对外交通出口，建成一批贯通全境、连接州内外通道的大干线，形成周边广辐射、城乡全覆盖、衔接大交通、快速集疏运的干线大路网。构建“一纵一横两条干线、四条环线、一座大桥、一个机场、一条铁路”的交通网络，建成北上西藏、南下保山、西进缅甸、东连大理、丽江、迪庆的交通网络。打通贡山至德钦、福贡至维西、丽江至兰坪、泸水至腾冲四条滇西北旅游环线，把大理—丽江—迪庆—怒江—腾冲—德宏各精品景区景点串连起来，形成全省最具吸引力和最有旅游价值的“三江并流”黄金线路；加快建设六察、六曼、剑兰、六片等二级公路，建成千里国防大动脉；建设完成六库怒江二桥，全力推进怒江机场、大丽铁路兰坪支线、片密公路前期工作。加快路网建设，努力实现对外公路高等级化、县乡公路等级化、乡村公路通畅化，形成内通外畅、覆盖城乡的综合交通运输网络。

（二）加快城镇基础设施建设

进一步加强市政道路、城镇供排水、垃圾污水处理、美化绿化、城市公共服务设施等建设，着力实施六库新老城区改造建设、兰坪县城北区开发、县城“两污”处理设施、县城给排水设施、重点乡镇“两污”处理设施、重点乡镇供排水设施等项目，积极推进贡山县城搬迁前期工作。围绕加快推进城镇化进程的目标，打造以六库、金顶为中心，以上帕、贡山县城为窗口，以重点小城镇为辅助的城镇群，加大城镇基础设施建设投入力度，完善城镇功能，提高城镇承载能力和服务水平。

（三）加强生态基础设施建设

积极推进自然保护区基础设施建设，加强对重点水土流失地区、江河堤防治理重点地区、生态脆弱地区、地质灾害地区、水污染防治地区的综合治理。构建以大江大河防洪工程和城镇防洪工程为重点的防洪减灾体系，继续加强怒江、澜沧江干流堤防建设，加快怒江六库段防洪堤三期、四期堤防建设，实施上帕段、茨开段怒江防洪堤防工程，全面提高州府及县城防洪能力。积极开展沘江河、老窝河、上帕河防洪综合治理工程和赖茂河、麻布河、蛮蚌河等11条重点河流治理工程建设。完成小江国际界河河道综合治理和独龙江国际界河堤防加固工程。继续实施怒江州山洪灾害防治及预防工程，构建防灾减灾体系，建立健全水文信息服务体系、州县防洪保安体系，提高流域综合防洪能力。

（四）推进现代信息体系建设

加快发展信息服务业，开发和整合信息资源，推进怒江城乡信息一体化进程。加强广播、电视、通信、网络等信息配套基础设施建设，改善基础服务，丰富增值业务，完善旅游信息、电子政务、电子商务“三大信息平台”，推进电信网、广播电视网和计算机网的“三网合一”，提升网络承载能力，确保网络与信息安全，努力提高服务水平，实现网络资源共享和互联互通，建成“智慧怒江”的基本框架。

三、加快工业化城镇化进程，增强经济发展内生动力

依托水能、矿产、生物等优势资源，加快建立支撑全州经济社会发展的支柱产业。依托重点中心城镇，加快推进城镇化进程。通过城镇化建设引导要素聚集，合理调整产业结构和布局，以产业建设为主导，支持城镇化水平的不断提高，实现工业化与城镇化相融互动，相互提升。

（一）做大做强第二产业，加快新型工业化进程

以“两江”和“两园”为平台，加快发展水电、有色金属采选冶及深加工、生物加工、新型建材等四大主导产业，推进电矿结合，构建各具特色而又紧密联系的工业体系。到2015年，力争实现工业总产值100亿元以上，工业增加值50亿元以上。

——做大水电产业。统筹两江干流水电开发和境外电力回送以及中小水电发展，着力打造国家级水电基地和境内外电力调配枢纽，把电力产业培植成为引领和带动全州经济社会发展的战略性支柱产业。加快推进澜沧江干流黄登电站、大华桥电站建设，力争在“十二五”末实现部分机组发电。加快推进怒江干流“一库四级”建设开发工作，力争六库电站、亚碧罗电站、马吉电站开工建设。继续推进“两江”支流中小水电建设，有序整合中小水电资源，提高中小水电电能质量。完善220kV骨干电网，加快崇仁输变电工程、贡山输变电工程、福贡输变电二期工程建设，提高电力外送和调配能力，努力打造输配强网。积极主动配合中缅境外水能合作开发，建设超高电压等级输变电工程接受电力回送，努力形成中缅境内外电力枢纽。积极开发太阳能、风能和生物质能等新能源。到2015年，全州中小水电开发建设项目基本完成，装机达150万千瓦左右，“两江”干流水电建设项目部分机组投产，大电装机达135万千瓦以上，年发电量达到80亿千瓦时以上，能源工业增加值占GDP的比重达20%以上。

——做强矿冶产业。以“两园”为平台，重点抓好有色金属和高载能矿冶产业建设，提高企业自主研发创新能力，电矿联营，精深加工，不断延伸产业链，加快建立优质清洁高载能矿冶产业，推动矿冶产业向低能耗、高科技、高效益和高附加值转型升级。合理布局矿冶生产力，加快工业园区基础设施建设，促进有关产业、企业、项目向园区聚集，做优做强两大工业园区。

积极推进兰坪省级工业园区建设。加快推进通甸片区和啦井片区建设，将有色金属矿冶产业的重点由金顶工业片区调整到通甸工业片区，形成兰坪北部工业集群。加大矿产资源的整合力度，重点推进“三山”、通甸、营盘、啦井等区域的勘探工作，实现规模化开发。根据已探明的资源储量和资源分布，有效控制生产规模，合理布局生产力，金顶片区冶炼规模控制为铅+锌10万吨/年、选矿1万吨/日，通甸片区冶炼规模控制铅+锌+铜+碳酸锶为20万吨、选矿1万吨/日，河西+中排+石登+营盘的选矿规模总体控制在5千吨/日以内。继续抓好低品位氧硫混合铅锌选冶科技攻关，建设完成大矿二期10万吨电锌、6000吨/日低品位氧硫混合选厂项目，积极推进5万吨/年电铅、3万吨/年碳酸锶、5万吨/年加压浸出技改工程。大力发展有色金属下游产业和派生产业，提高铅、锌、铜产品的科技含量和附加值，推进2万吨/年锌制品延压产品、2万吨/年有色金属辅助产品项目、锌制品系列产品开发，适度发展镉、锗稀有金属提炼和银制品系列开发。到2015年，形成30万吨有色金属生产规模，实现锌、铅、铜、锶同步发展，着力将兰坪建成重要的有色金属生产基地。

加快泸水特色工业园区建设。进一步加强园区设施建设，加快推进分水岭供水工程、老窝垃圾处理场、崇仁输变电站、道路、污水处理厂等项目建设，完善水、电、路等基础设施条件。按照“一园四片”的建设规划，加快建设以硅冶产业为主的分水岭加工区，以老窝火腿、木蜡为主的特色农产品加工区，以水泥、石材为主的建材加工区，以物流仓储为主的物流区。积极推进企业运用高新环保技术改造提升硅冶、建材产业，加快已批企业的项目建设，大力支持园区真空冶金法多晶硅项目的研发，加快推进云南省硅材料工程技术研究中心建设，力求硅冶产业由初级产品开发向高端产品开发。充分依托福贡、贡山两县丰富的电矿资源，在当地资源环境承载能力较强的地区，适当集中布局一定的优质清洁高载能矿冶生产能力。到2015年，全州工业硅生产能力达30万吨，其中泸水工业园区工业硅生产能力达20万吨。

——拓展建材产业。依托丰富的建材资源，围绕电矿产业发展和城镇化推进市场需求，重点发展水泥、石材等建材产业。加快推进泸水县75万吨干法水泥生产线建设工程、国资剑川水泥厂兰坪分厂45万吨改扩建工程、怒江州水泥厂75万吨改扩建工程，推行新型干法水泥技术，提高水泥生产科技水平，保障产品质量，提升产品市场竞争力。积极引进现代建材优势企业，鼓励发展以矿渣利用为主的现代建材和大理石、花岗石等石材加工。以国家限期淘汰关闭粘土砖瓦厂为突破口，引导原砖瓦生产企业转型发展轻质、环保的现代建材。

（二）统筹城乡发展，加快城镇化进程

转变城乡发展模式，提升城乡发展质量，走怒江特色城镇化发展道路。按照“两点、一线、四个层次”【注释⑤】的城镇发展格局，形成以六库、金顶为中心，以福贡、贡山两县县城为骨干，建制镇为纽带，其余乡镇为基础，规模等级有序、布局合理、功能优势互补、城镇协调发展的城镇体系，吸聚人口向城镇转移，加快发展各具特色的城镇经济。“十二五”期间，力争全州城镇吸纳转移农村人口10万人以上，城镇人口达到20万以上，城镇化率达到35%以上。

——发展特色城镇经济。坚持走“以产业兴城镇，以城镇促产业”的城镇化发展道路，不断增强城镇经济实力。结合自身的资源禀赋、产业基础、区位条件，努力促使具有潜在优势的产业在城镇成长、集聚，依托集聚的产业建立和发展城镇，进一步发挥市场的优化配置作用，构筑特色鲜明，富有较强竞争力的城镇产业体系和经济体系，形成产业集聚与人口集中相适应的格局。依托水能、矿产、生物和生态旅游的优势，把六库建设成具有亚热带风光和少数民族风情浓郁的山水园林滨江旅游城市，成为全州政治、经济、文化中心，打造为带动全州四县，辐射缅北、藏南、香格里拉等地区的重要交通枢纽和商贸物流、旅游集散中心；把金顶建设成滇西北有色金属加工和交易的中心城镇；把上帕建设成水电开发的基地城镇；把丙中洛建设成北连西藏、东接德钦的多民俗生态旅游重镇；把片马建设成边境合作加工和旅游的重点城镇；把上江纳入六库城市规划区范围进行城乡统筹规划建设；把老窝建设成工业硅生产和服务的中心集镇；把营盘建设为水电开发和沿江物流的中心集镇；把通甸建成兰坪北部有色金属产业和现代物流集散城镇。在打造重点城镇的基础上，统筹建设其他特色小城镇，着力打造彰显区域优势、资源优势、产业优势和人文优势的特色乡镇。

——提高城镇服务能力。进一步完善城镇体系，健全城镇功能，加快人力资源市场培育，提升社会服务及居住服务功能，大力推进六库人力资源市场服务中心、廉租住房、公租房、商品房、城镇集贸市场以及文教卫生等设施建设，满足人民群众就业、教育、医疗、居住等需求，积极鼓励和吸纳符合条件的农业人口在城镇就业落户。以创造良好的人居环境为中心，加快实施城区面山绿化亮化工程、城区美化亮化工程、六库老城区旧城改造和“穿衣戴帽”工程、引水入城工程、青山公园建设工程、十里滨江生态长廊建设工程、六库江西面山步道改造工程、三江情休闲广场、金龙广场、民族文化公园等城镇设施，进一步提高六库城市交通通畅能力，全面提高城镇生态环境质量。不断夯实城镇基础设施，完善乡村规划，促进城乡统筹，缩小城乡差别，把城镇化与新农村建设相结合，以促进城乡资源共享及基本公共服务均等化为着力点，加快城镇化进程，扎实推进新农村建设，促进城乡发展一体化，推动产业结构调整和非农业人口转移，提高城镇化水平。

四、努力打造生态旅游品牌，加快发展现代服务业

大力发展现代服务业，提高服务业发展水平，推动第三产业转型升级。围绕优势旅游资源开发和服务于电矿经济建设，重点发展旅游业和商贸物流业。积极培育和大力发展旅游消费市场，通过加快旅游业的发展，提升现代服务业，使旅游业成为推动全州经济和现代服务业发展的支柱产业。着力推进商贸物流业发展，为水电、矿冶等产业建设提供强劲的服务保障。到2015年，力争第三产业增加值达到48亿元以上。

（一）强化能力建设，突破旅游业发展

以构建旅游产品体系为目标，加快建设一批具有鲜明特色、接待能力强的旅游基础设施，加强景区景点建设，突出民族文化特色，努力提高怒江旅游产业发展的基础实力和竞争力，把怒江大峡谷打造成世界知名的生态旅游品牌，成为我国面向西南开放和连接滇藏的国际型旅游目的地。到2015年，国内年旅游接待量突破300万人次，境外游客年接待量突破20 万人次，旅游总收入达到28亿元。

——打通旅游环线，打造精品景点。按照旅游发展的总体布局，大力推进六察公路及四条旅游环线建设，改善怒江旅游区内部的交通条件，提高怒江的可进入性，推动怒江尽快融入大香格里拉旅游圈。积极引进有实力的大集团、大企业对怒江旅游进行整体开发和运作，实现旅游资源优势与市场的人才、资金优势成功对接，高起点规划、高质量建设，把六库建成旅游业发展中心，把丙中洛、月亮山、独龙江打造成怒江旅游的王牌景点。

——弘扬民俗文化，丰富旅游内涵。以三江并流世界自然遗产为依托，以怒江大峡谷奇特险峻的自然景观为基础，以傈僳族、怒族、独龙族、普米族等原生态的文化为灵魂，将独特少数民族文化与险奇雄秀的自然景观充分结合，提升怒江的文化内涵和综合吸引力。重点打造傈僳族阔时节、怒族鲜花节、独龙江卡雀哇节、普米族情人节等四大节庆，着力抓好澡溏会、四声部合唱、傈僳族沙滩埋情人、傈僳族同心酒等民俗文化旅游产品。挖掘和整理民族文化遗产，丰富和充实文化内涵，提升和塑造文化品位，在民族文化、民俗文化、节庆文化等方面形成一批文化标志性景点，全面提升怒江的文化品牌和无形资产，实现怒江文化产业与旅游产业的双赢。

——加快设施建设，提高旅游服务能力。适当增加高档星级饭店，适度发展中档星级饭店，大力发展低档星级饭店。结合区域原生态环境的特点和旅游的需求，改建和新建一批民族特色主题客栈、自驾车营地，打造民族特色餐饮，开发民族特色旅游商品，建设怒江特色旅游购物中心，形成一批可以接待较大规模旅游团队的餐饮名店。加强管理提升质量，执行严格的安全保障制度。进一步增加国内旅行社的规模，引进国际旅行社，鼓励组建合资旅行社，拓宽海内外客源招待渠道，提高全州旅行社的管理水平和竞争能力，消除接待能力的瓶颈，提高高峰期的接待能力。

（二）围绕电矿支柱产业，加快商贸物流业发展

服务电矿开发，加快传统商贸服务业的转型升级，大力发展现代物流业。以信息化、社会化、专业化为趋向，引导并促进全州商贸业集聚化、规模化发展，全面提高物流发展水平。健全完善生产资料和生活资料市场体系，推动商贸服务业向小城镇和农村延伸。引进和培育运作规范、管理科学的现代中介服务业。到2015年，全社会消费品零售总额超过24亿元。

——加快发展生产性服务业。结合水电、有色金属、工业硅产业建设和口岸进出口商品基地建设，加快培育发展现代物流业。依托剑兰公路、金六公路、六东公路、瓦贡公路、六片公路等主要交通干线，加快发展运输、仓储、配送和信息处理等现代物流业，鼓励引导传统运输、仓储企业向现代物流企业转变。以矿产品、建筑建材、有色金属、工业硅、机电、农副产品等为流通对象，加快仓储、运输、信息等设施建设，着力推进赖茂农产品综合交易市场、六库废旧物资回收中心、片马商贸城、滇西北高山农特产品交易中心、滇西北矿产品交易中心等项目建设，打造六库中心物流区和金顶、上帕、茨开、片马、营盘、通甸物流区，努力形成辐射周边地区，连接四县的区域物流及配送中心，形成滇西北重要的物流节点。培育和发展信息服务业，为一、二、三产业信息技术普及应用提供服务支撑。加强金融监管和金融体系建设，推进金融保险体制创新，解决农村金融缺失问题，发展农村金融和中小企业金融服务，不断完善小额信贷和个人消费信贷体系。健全完善保险制度，不断发展财产、人寿等保险业务，发展农业、养老、健康等保险产品。大力发展律师、会计、咨询、评估、审计、代理、产权交易、人才交流等中介服务业。

——充实提升生活性服务业。做大做强传统商贸流通业，加快发展社区服务业等生活性服务业，更好地满足人民群众日益增长的消费需求。建立开放、高效、通畅、统一的商品流通体系，积极发展连锁经营、物流配送、电子商务等新型业态，加快社区、集镇商贸中心和专业特色街建设，培育提升各类市场功能，形成较为完备的市场体系。继续实施“万村千乡”和“双百市场”工程，积极进行全州29个乡镇农贸市场建设，加快商业网点向农村地区延伸，大力发展以服务居民为中心，具有多项服务功能的社区商业服务中心和连锁便利店，推进农村物流现代化。加大土地一级市场调控力度，健全完善房地产二级市场。优化商品房供应结构，增加普通住房供应，有序开发中高档商品房。完善房地产售后服务体系，积极发展住房租赁业务和房地产中介服务，提升物业管理水平。加快发展社区服务业，鼓励发展设施维修、病老护理、社区卫生、美容和健身娱乐等社区服务。加强社区服务中心建设，进一步完善全州5个社区服务中心和13个社区管理站的设施条件，加快建设4个新社区服务中心和4个新社区管理站。

五、发展绿色经济，构筑生态屏障

坚持走“生态建设产业化、产业发展生态化”的路子，把发展绿色经济放在更加突出的地位，发挥绿色资源优势，正确处理开发与保护的关系，通过构建怒江开发与保护立体建设模式，实现在开发中保护，在保护中开发，加快生态文明建设步伐，全力推进生态修复工程，努力恢复生态、保护生态、建设生态，改善生态环境，发展生态经济，构筑生态屏障。

（一）加强生态修复和环境保护

1、以林业建设为重点，努力实现生态修复

按照“生态立州”的发展思路，以‘森林云南’怒江建设为目标，全力推进以林业建设为重点的生态修复工程，通过陡坡耕地退耕、人工造林种草、工程治理、制度建设等多种途径，努力修复生态环境，发展生态产业，促进农民增收。继续推进“山顶封和禁、半山移和退、河谷建和育”怒江保护与开发建设模式的实施，坚持宜林则林、宜草则草，着力恢复生态。重点是实施好天然林资源保护工程，完成封山育林36万亩、森林抚育30万亩、人工造林10万亩，改造中低产林100万亩。继续实施陡坡耕地退耕还林工程，完成省级退耕地还林30万亩、国家退耕还林荒山造林10万亩。实施林下资源开发和重点产业原料林基地建设，继续加强自然保护区建设与管理，推进生态脆弱地区的生态修复与建设。

以发展木本油料产业及林下产业为重点，加强生态产业化建设。继续推进 “四个百万”工程建设，扩大和巩固核桃、漆树、花椒、油桐、草果等种植，培育建设重点产业原料林基地。加强农村能源基础设施建设，以电代柴、以气代柴，逐步改变以薪柴为主的农村能源结构，减少对森林的低价值消耗，保护现有森林资源。创新森林资源开发利用机制，提高森林资源综合利用效益。至2015年，全州新增林产业基地110万亩，森林面积增加90万亩，森林覆盖率提高到75%以上。

2、以人与自然和谐发展为目标，着力加强环境保护

按照《怒江州生态州建设规划》，认真落实七彩云南保护行动、滇西北生物多样性保护行动计划，加大“三江”并流地区、自然保护区等重点地区生物多样性及森林生态系统保护力度，切实加强环境保护。逐步建立和完善自然保护生态补偿机制，增加保护投入。怒江沿岸要重点实施好城镇面山绿化工程，严禁在面山区域开矿、采石，大力提高面山森林覆盖率，保持良好自然风貌。澜沧江沿岸要积极推进防护林工程建设，同时要积极推进“两江”支流小流域综合治理工程，努力减少水土流失。加大重点流域水污染防治力度，按照“谁开发、谁治理，谁受益、谁恢复”原则建立矿山生态环境恢复治理长效机制，加快对石缸河锡钨矿矿山、沘江河流域矿山等矿山破坏和水污染严重地区进行环境综合治理，确保区域内生态环境持续改善。

在抓好城镇生活污水和垃圾处理的同时，加大对工业园区内工业废水进行集中收集和集中处理力度，确保工业污水100％的集中处理。控制农村农业面源污染，强化农村环境保护和污染防治，推动农村生活垃圾减量化、资源化、无害化发展，改善村容村貌。加强大气环境防护与治理，逐步削减重点行业污染物排放量，进一步改善大气环境质量。加强交通、工业、商业噪声综合防治，严格控制噪声污染。加快建立固体废物循环使用及管理体系，妥善处理有毒有害固体废物，实现废物处置率达到100%。大力推广清洁生产，积极推广使用沼气等清洁能源，最大限度地减轻人类活动对自然环境产生的污染，实现人与自然和谐发展。

（二）提高资源和能源利用效益

坚持有限开发、有序开发、有偿开发的方针，建立和健全促进资源、能源有效利用长效机制，大力提高资源和能源利用效益。切实加强国土资源管理工作，实行最严格的土地管理和用地审批制度，强化土地利用计划管理，做好耕地的保护和占补平衡，加大土地整理和复垦，注重提高耕地质量和效益。抓好矿产资源整顿，加强矿政管理，维护好矿山和矿产品流通秩序。重视抓好矿产资源勘探工作，督促企业切实做好开发规划和区块细化，并利用各种有效的技术手段，做到生态开采、安全开发，提高矿产资源可持续利用能力。深化矿产、水能等资源要素价格改革，遵循“谁开发、谁补偿”的原则建立资源开发生态补偿机制，促进资源开发外部成本内部化。加强对重要战略性资源的控制和珍稀、濒危生物资源的保护，鼓励对伴生银、镉、鉈、锶等伴生矿及低品位矿石及废弃物资源、工业余热综合开发利用，努力实现资源的高效利用。着力优化能源结构，大力发展以水电为主清洁能源，积极开发生物质能、风能、太阳能等可再生新能源。

（三）推动节能减排

进一步强化能源节约和高效利用的政策导向，加大节能力度，加强能源生产、输送、消费各环节的制度建设和监管，积极推进工业、交通、矿冶、建筑等主要行业节能，逐步形成“低消耗、低污染、高效率”的节约型发展模式，促进制度、管理节能向技术、工程节能转变，推进传统资源型产业向精细化方向发展，大力发展“高技术、高能效、低污染、高附加值”的优势、特色、新兴产业，把发展经济与节约和高效利用能源相结合。有效推进污染减排工作，加快推进重点城镇污水处理厂等重点减排工程和怒江州医疗废弃物处置中心建设，推进化学需氧量的减排工作，控制冶炼企业二氧化硫的排放，从排污许可证制度、排污收费和企业限量生产等几个方面来加以控制企业污染物排放。建立和完善准确的污染减排监测数据库，不断加大环境执法检查力度，对矿山企业的环保制度执行情况、污染治理设施运行情况、排污许可证办理及污染物排放情况等进行清理整治。认真落实各项节能减排规章制度，淘汰落后产能，推进清洁生产，实现提高资源综合利用率和减少废弃物排放目标。

六、深化体制改革，统筹内外开放

深化改革，扩大开放仍然是怒江经济社会加快发展的主要任务。必须坚决贯彻中央关于西部地区可以大胆探索、先行先试的方针政策，抓住桥头堡建设的战略机遇，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，着力创新机制，优化发展环境，为怒江社会经济发展提供强大动力。

（一）深化体制改革

坚持社会主义市场经济改革方向和大多数人受益的原则，建立符合科学发展要求的体制和机制。

——深化行政管理体制改革。推进政府职能转变，简化和规范审批程序，创新行政管理方法，推行各种行之有效的便民服务方式，加快以政务服务中心为主要载体的政务服务体系建设和公共资源交易中心建设，有效服务群众、服务企业，构建服务型政府。深入推进政务公开，严格依法行使权力、履行职责，构建阳光型政府。

——深化投融资体制改革。强化政府性资源整合，加强和规范政府融资平台管理，防范投资风险，增强投融资平台融资能力，打造具有实体产业盈利模式、现金流支撑，体系职能定位准确、边界清楚、运作高效、管理到位的投融资主体。创新对中小企业融资支持,不断改进财政贴息和资金补助方式。创新机制，落实鼓励和引导民间投资健康发展的政策措施。

——深化国有企业改革。继续抓好已改制企业的后续服务工作，进一步完善国资监管体系和企业法人治理结构，确保国有资产保值增值。积极支持国有资本更多地投向关系国民经济命脉的主要行业和关键领域，加速培育具有竞争力的国有大企业、大集团。

——深化财税金融体制改革。完善财政转移支付制度，加大一般性转移支付、生态转移支付，增强基层政府提供基本公共服务的能力。深化部门预算管理和财政绩效管理，注重财政资金的使用效益，推进财政精细化管理进程。建立更加规范完善的财政保障机制，完善公共财政体系，建立各级财政对民生和公共服务长效保障体系。认真落实国家税收改革和调整的各项政策措施，充分发挥税收筹集、调控经济、调节收入分配的职能作用。完善金融生态环境建设，创造条件积极引进股份制商业银行到怒江设点。深化农村信用社改革，鼓励有条件的地区以县为单位建立社区银行，发展农村小型金融组织和小额信贷公司，继续推进解决金融服务缺失问题工作，健全农业保险制度，改善农村金融服务。

——推进资源管理体制改革。建立健全资源有偿使用制度和生态补偿机制，实行“排污者付费、治污者受益”的排污权有偿使用及交易试点。落实节能减排责任制，建立资源节约监管制度。加大环保执法力度，探索建立环境公益诉讼制度，实行环保市场退出机制，严查重处违法排污行为。

——深化医药卫生体制改革。稳步推进公立医院改革，鼓励社会资本举办非营利性医院，加快形成多元化办医体制。加强医疗服务监管，健全医院管理评价体系，加强医疗机构和医务人员的职业行为监督，保证医疗安全，提高医疗质量。认真组织实施公共卫生项目，逐步实现医疗服务均等化。到“十二五”末，建立健全药品保障体系，基本实现规范的国家基本药物制度覆盖城乡。

——深化农村综合改革。稳定和完善农村基本经营制度，探索土地承包经营权和集体建设用地使用权流转模式。积极开展以土地承包经营权置换城镇社保、以宅基地和住房置换城镇住房改革试点，通过“双置换”促进农民变市民。加大金融支农力度，完善融资担保体系，建立健全农村信贷担保机制和保险机制。加快农村流通体制改革，构建农商对接机制和农村流通服务体系网络，促进工业品、农产品双向流通。巩固深化集体林权制度改革，推进以林地林木流转、林权抵押贷款为主的林权制度配套改革。

（二）统筹对内对外开放

紧紧抓住国家西部大开发和桥头堡战略机遇，依托沿边区位优势，加强区域协调合作，扩大对内对外开放，优化投资环境，积极承接产业转移，努力把怒江建设成中国向西南开放桥头堡的重要新通道，开创对内对外开放新格局。

1、抓住“桥头堡”建设机遇，扩大对外开放，努力构建边境合作经济带

围绕云南桥头堡建设战略目标，按照“依托优势、构建通道、建设基地、强化扶贫、突出生态、完善机制”的思路，以基础设施建设和优势资源综合开发为重点，以机制建立健全为保障，扎实推进桥头堡建设，构建外向型产业体系。

——加快口岸基础设施建设。加快实施好片马口岸国门附属工程及周边环境整治、片马口岸查验货场、片马商业贸易区、边贸货场、片马口岸通信网络等项目建设，推进亚坪、丹珠、马库边贸通道公路改造，建设海关监管楼、边防检查站、检验检疫综合楼、查验货场等相关设施，通过口岸交通、市政、仓储、查验货场等相关设施的配套完善，提升口岸服务功能，为口岸转型升级奠定基础。

——切实推进通道建设。按照“着眼大交通，打通大环线，构建大动脉，连接大通道”的发展思路，加快公路、铁路、航空等综合交通基础设施建设，突破瓶颈制约，改善基础和投资环境。依托境外资源开发，加快推进经缅甸至南亚的综合交通通道建设，重点是加快推进六库至察隅滇藏新通道、怒江州兰坪经片马至缅甸密支那通道、怒江州六库经独龙江至缅甸葡萄通道的研究和建设，按计划完成在建的六曼、剑兰两条二级公路和德贡公路、独龙江公路建设，建设怒江对外高速公路主通道，通过境内交通的升级改造和境外交通的开通，实现境内外交通的互通互连和低成本物流，努力构建连接南亚、东南亚的国际新通道。

——加快产业基地建设。将我州建设成为东部产业转移承接基地、面向印度洋沿岸市场的外向型产业基地、进出口商品生产加工基地，片马口岸要围绕境内外丰富的矿产、水能、土地等资源，以合作开发为主要内容，重点要做好电力、矿产、生物、旅游开发及境内外电力交换枢纽建设，建立特色鲜明、支撑有力、节约资源的能源、资源、市场“三个在外”的进出口商品加工基地。

——进一步完善开放机制。积极参与国家和省级层面建立的国际性区域合作，积极争取片马口岸列为中缅政府双边协议口岸，建立对等开放机制。积极争取片马口岸列为全省重点边境经济合作口岸，获得跨境经济区、国际物流和保税物流园区等优惠政策支持。争取落实能源、资源、市场“三个在外”的进出口商品加工基地的产业准入和节能减排差别政策。加强科技、文化、教育等交流。把怒江建设提升成为滇西北对外开放的重要合作平台和前沿窗口。

2、以融入滇西核心经济城市群为目标，加强区域协调合作，扩大对内开放。

以融入滇西核心经济城市群为目标，以水电、矿产、生物等优势资源开发为载体，加强与周边州、市在道路交通、旅游开发、商务贸易等领域的区域合作，引进更多的资金、技术、人才和管理经验，促进对内开放，开展产业及技术合作。抓住对口帮扶的契机，加强与上海、玉溪等发达地区的经济社会合作，重点围绕基础设施、产业与投资、商务与贸易、旅游、农业、劳务、科教文化、信息化建设、环境保护、卫生防疫等领域，有选择地推进双边和多边合作。依托区位优势，进一步推进滇、藏区域经济合作，拓宽合作领域，认真实施好国际组织、发达地区对我州贷款和无偿援助项目，推动怒江对外经济合作走上新台阶。

3、优化投资环境，加强招商引资

优化投资软环境，完善政策和服务保障体系，维护国内外客商的合法权益，大幅度提高利用州外资金的规模和效益。进一步加强与省内外发达地区的合作，积极承接发达地区的产业转移，创新招商引资机制，探索和实践项目融资、股权投资等多种投融资方式，拓宽引资领域。建立以实施城市建设、旅游产业化建设、农业产业化建设、生物产业化建设为主体的产业招商模式，继续实施引进大企业、大集团参与怒江经济建设活动，力争在引进战略投资、配套产业、园区共建等方面有新突破，促进形成一批大中小企业相互配套，关联度大、带动力强、辐射面广、集约化高的优势产业集群。五年力争招商引资实际到位资金230亿元，年均增长20%以上。

七、加强社会事业建设，提高公共服务水平 

加快推进以提高人口素质、改善民生为重点的社会事业建设，建立覆盖城乡的公共服务体系，着力促进基本公共服务均等化。

（一）优先发展教育

以优化教育资源配置，促进教育均衡发展为目标，以集中办学为途径，以资源优化配置为手段，以提高办学质量效益为核心，实施教育资源整合工程，促进教育均衡发展。到2015年，实现高中阶段毛入学率达到62%以上，初中毛入学率达到98.6%以上，小学适龄儿童入学控制在99%以上。人均受教育年限达到8.5年以上，基本形成体系健全、布局合理、发展均衡的国民教育体系。

1、实施教育资源整合工程，推进民族教育现代化进程

积极发展现代教育，优化配置教育资源，合理调整和优化校点布局，整合教育资源，全面提高办学效益。

——加快小学教育设施建设。以建设好乡镇中心校为重点，抓好集中办学，逐步提高寄宿制学校的办学规模，不断改善办学条件，提升办学能力和教学质量水平。规划建设69所标准化小学，新建校舍33.76万平方米，改扩建校舍3.77万平方米。

——加快初级中学教学设施建设。以巩固和提高“普九”水平为目标，加大农村初级中学设施建设力度，推进综合改革，提高办学的社会效益和教育教学质量。规划建设22所初级中学，新建校舍13.95万平方米，改扩建校舍2.7万平方米。

——进一步完善高级中学教育设施。以扩大规模和整合优质教育资源为重点，解决高中阶段教育资源不足、质量不高的问题。规划提升完善6所高级中学，新建校舍6.66万平方米，改扩建校舍0.85万平方米。

——加快职业教育和特殊教育设施建设。加大职业教育投入，改善职业学校办学条件，扩大招生规模，强化实用技能和社会实践教育，加强就业观念教育和就业指导，建立和完善支持自主创业、自谋职业政策，提高毕业生就业率。规划建设2所职业技术学校、1所特殊学校，新建校舍1.88万平方米。积极推进怒江职业技术学院筹建工作。

——积极推进学前教育设施建设。以普及和提高农村学前教育为重点，利用资源整合后闲置校舍，重点开展农村学前一年教育。加强学前教育设施建设，改善学前教育条件，提高学龄前儿童启蒙教育水平。规划建设28所幼儿园，新建校舍3.16万平方米。

2、深化教育教学改革，全面提升教学质量

以积极发展现代教育、推进民族教育现代化进程为目标，坚持把育人为本作为教育工作的根本要求，把握促进教育公平和提高教育质量两大重点，抓好学前教育、巩固提高“普九”水平，加快普及高中教育、突出发展职业教育四项任务，实施学校布局调整、现代教育管理、规范寄宿制学校管理、骨干教师培养、学校后勤保障、教育科研强教、教育教学评价管理改革、职业教育发展和学校管理改革示范等九项教育建设工程，全面提升教学质量。

（二）完善社会保障

1、健全就业体系

实施更加积极的就业政策，建立促进就业的政策体系。完善和落实鼓励创业的各项扶持政策，优化创业环境。推进城乡和区域就业的统筹协调发展，建立健全平等就业制度，消除劳动者城乡差别和就业歧视。加大对困难群体的就业援助力度，建立健全长效就业援助制度和工作保障制度，确保就业困难群体就业。加强职业技能培训，实施就业培训基地工程建设，提高劳动者就业能力。加强公共就业服务，基本形成统一规范的人力资源市场。改建扩建州级人力资源市场、社会保障服务中心，建设社区（村）劳动就业社会保障服务网络。力争“十二五”期间，每年新增城镇就业3300人，城镇登记失业率控制在 4.6%以内，每年新增转移农村劳动力1.5万人，进城务工人员和向非农转移的农村劳动力得到基本的职业技能培训。州、县、镇三级劳动保障监察网络体系基本建立。

2、完善社会保障体系

——健全社会保险体系。继续扩大社会保险覆盖范围。将符合条件的各类群体纳入社会保障制度；完善和落实被征地农民的社会保障政策；制定激励政策，引导和鼓励各类人员及早参保、长期参保和连续参保；基本解决社会保障历史遗留问题。提高企业退休人员养老金水平，建立退休人员基本养老金待遇的调整机制；全面开展居民医疗保险门诊和大病费用统筹，逐步提高医疗保障支付水平。加强城乡社会保险制度统筹，逐步统一城乡居民基本医疗保险政策和管理；全面推进医疗、失业、工伤、生育保险州级统筹；完善州级社会保障中心建设等重大项目建设，构建多渠道、全方位的劳动就业社会保障信息化公共服务信息系统，实现公共服务的全程信息化。到2015年，城镇基本养老保险参保人数达到2万人以上，失业保险参保人数达到1.85万人以上，医疗保险参保人数达到7.1万人以上，工伤保险参保人数达到1.3万人以上，生育保险参保人数达到1万人以上，农村养老保险参保人数达24万人以上，启动城镇居民基本养老保险制度试点工作。

——构建城乡救助体系。全面构建以最低生活保障、五保供养、特困救助、临时救济、医疗救助和灾害救助为主要内容的城乡社会救助体系。推行城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度，加强对福利企业的监管和服务，促进有劳动能力的残疾人实现劳动就业，积极引导社会资本参与城乡社会福利事业，推动养老服务业发展，逐步实现特殊困难人群社会福利救助全覆盖。

——推进保障性安居房建设。围绕实现“住有所居”的目标，进一步完善配套政策措施，严格建设管理，加大保障性住房建设力度，加快推进廉租住房、经济适用住房建设，推进城镇棚户区、国有工矿棚户区改造，加快农村民居地震安全工程和危房改造。加监督管理，依法查处保障性住房建设过程中各类侵犯群众利益的行为。五年建成保障性住房6090套。

（三）加强城乡文化卫生事业建设

围绕我州“建设国家级多元民族文化基地”的战略目标，推进公共文化建设，努力繁荣文化事业。积极做好民族文化的保护、抢救和开发利用工作，重点建设州民族博物馆、州文化活动中心、州文化馆、州图书馆、州民族歌舞剧院、州民族文化传习馆新建扩建工程，新建泸水、福贡、贡山、兰坪四个民俗文化传习馆。加快推进乡镇综合文化站建设工程，继续推进农村文化室等设施建设，形成适应不同群体需求的文化设施体系，不断满足人民群众文化生活需求。着力发展文化产业，努力打造怒江文化精品工程。加强广播电视设施建设，各级广播电台、电视台实现数字化，民族语广播影视译制播控工作有力推进，播出保障能力全面提升。社会公共体育设施不断完善，群众身体素质普遍提高。进一步加强医疗卫生基础设施建设，加大卫生队伍建设力度，努力提升医疗服务质量，公共卫生服务能力显著增强。加强农村计划生育服务设施建设，改善服务条件，继续实施农村人口独生子女“奖优免补”政策和独生子女家庭奖励扶助政策。到“十二五”末，广播电视人口综合覆盖率分别达到91%和96%。城乡卫生服务机构覆盖率达到100%，每千人口病床数达到3.22张，每千人医师数不低于1.4人，每千人护士数1.19人，农村孕产妇住院分娩率达到85%以上，人口自然增长率控制在9‰以内。

八、完善社会管理，构筑和谐边疆

（一）加强民主法治和精神文明建设

以强基固边为重点，切实加强基层组织建设，深入推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作，着力提高防范和化解社会矛盾的能力，创新社会管理方式，扎实推进民族团结进步，维护社会和谐稳定。

1、加强民主法治建设

健全民主制度，完善基层政权、群众性组织、企事业单位的民主管理制度，加大社区的建设力度，完善村民自治和城市居民自治，保证基层群众依法行使民主权利。坚持和完善政务公开、厂务公开、村务公开等办事公开制度，健全监督渠道，充分发挥工会、共青团、妇联组织以及其他人民团体的桥梁纽带和民主监督作用。全面做好宗教工作，贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务。坚持依法治国的基本方略，全面推进依法行政，建立健全依法行使权力的制约机制，强化对权力运行的监督，加强政法综治维稳基础设施和信息化建设，进一步改善执法条件，提高执法效率，加快政法和行政执法队伍建设，提高执法水平。继续深入开展法制宣传教育，进一步提高全民法治观念和法律意识，提高广大干部依法行政、依法管理的水平和能力。加强社会治安综合治理，依法打击违法犯罪活动。大力开展禁毒防艾工作，提高全民禁毒防艾意识，落实禁毒防艾各项措施，坚决遏制毒品、艾滋病蔓延势头。

2、加强精神文明建设

大力弘扬以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神，使全体人民始终保持昂扬向上的精神风貌。维护社会公平与正义，建立和发展平等、团结、友爱、互助的社会主义新型关系。开展群众性精神文明创建活动，倡导守法、诚信、友善、勤俭、敬业的基本道德规范。树立良好的生态环境保护意识，养成节约的习惯和品格。坚持爱国主义与国际主义相结合，坚持和平友好、平等互利、互相支持、互相学习，促进社会和谐发展。

（二）健全社会稳定风险评估机制和应急机制

要把健全完善社会稳定风险评估机制作为促进科学发展、和谐发展的迫切要求，紧紧围绕改革发展的重点领域，认真开展重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估，逐步建立“风险评估先行，预防化解联动，建设与调节并进，发展与稳定统筹”的工作机制，积极预防和有效解决改革发展过程中的突出矛盾，推进经济社会协调发展。

建立符合怒江实际的应急管理体制机制，为城乡公共安全和社会稳定提供切实保障。加强突发公共卫生事件应急指挥、疾病预防控制、医疗救治和卫生监督执法体系建设。进一步完善抗震防灾、消防安全、地质灾害预警等管理体系的建设，完善防灾规划实施的各项管理制度。加快建立健全城乡基层应急管理工作网络，增强基层应对突发事件的处置能力。运用多种形式，广泛深入开展群众性的公共安全和应急管理知识宣传教育，大力普及预防、避险、自救、互救、减灾等知识和技能，提高群众参与应急管理能力和自救能力。建立健全公众沟通和动员机制，实现政府与公众良性互动，引导公众理性行为，做好公众动员和组织工作。高度重视运用科技提高应对突发事件的能力，形成公共安全和应急管理的科学支撑体系。继续加强市场物价监测管理，进一步健全价格监测预警机制，突出对重要商品市场价格监管，努力维护物价水平稳定。

（三）切实抓好固边维稳工作

加强基层党组织建设，不断提高基层党组织的凝聚力、战斗力。深入推进边疆党建长廊建设，加强社会管理，加强城乡和谐社区建设，加大社会事业、民生保障等方面投入，让广大群众都能享受到改革发展的成果。全力推进“强基固边”工程的实施，加快少数民族经济社会文化发展，加强边境通道建设，牢牢把握新闻宣传主动权，规范宗教组织有序活动，加强综治维稳工作，深化“爱民固边”战略，积极抵御敌对势力渗透，确保边防稳固，构建和谐边疆，为怒江经济社会又好又快发展提供稳定环境和坚强组织保障。

第四章  保障措施

一、加强组织保障，优化发展环境

以解放思想为先导进一步创新发展的思路、方法、模式，树立持续、协调、集约、和谐发展的理念，充分调动广大干部的积极性、创造性，鼓励广大干部群众大胆实践、勇于创新，扎实推进规划实施。加快建设以党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才、城乡技能人才为主体的政治强、业务精，善于推动科学发展、促进社会和谐，具有较强创新创业创优能力的高素质人才干部队伍，为经济和社会发展提供智力支撑。广泛宣传《纲要》，凝聚社会共识，努力营造一个社会各界认知并监督实施《纲要》的氛围，把广大干部群众的思想和行动统一到州委、州政府的重大决策部署上来，统一认识，合力攻坚。

优化发展环境，切实加强行政效能建设，深化政务公开推进政务服务工作，不断深化行政审批制度改革，强化政府绩效管理和行政问责，推进法制政府、责任政府、阳光政府、效能政府建设，打造规范、便捷、优质、高效的政务环境。继续整顿和规范市场经济秩序，营造诚实守信、公平有序、安全健康的市场环境。加强廉政建设，建立健全监督制度，积极开展法制教育，强化全社会的法律意识和法治观念，全面推进社会治安综合治理，坚决清除各种社会丑恶现象，净化社会风气，为发展营造公平公正的法制环境、平安和谐的社会环境、凝聚人心的舆论环境和健康向上的人文环境。

二、强化项目管理，增强发展后劲

按照“规划引导、业主推进、市场运作、政府服务”的原则，进一步健全“怒江发展问题”研究工作的长效机制，结合国家西部大开发战略的深入实施，着力落实“滇西边境山区集中连片开发攻坚”和怒江州脱贫攻坚“五大工程”建设项目，积极推进重大项目前期工作，谋划一批立足怒江实际、事关发展全局的大项目、好项目，争取更多的储备项目拿得出、对得准、列得上，确保谋划项目实现储备一批、招商一批、上报一批、开工一批、投产一批。围绕 “领导包挂制度”，进一步健全重大项目推进机制，完善奖惩、协调和考核制度，加强对项目资金的监督和管理，强化全过程管理，提高项目管理水平和质量。通过重大项目的投资支撑全社会固定资产投资保持一定规模和增长速度，确保发展目标的实现。

三、完善投融资机制，加强资金保障

以项目为载体，充分依托州内融资平台，加强与各商业银行的沟通衔接，加大融资工作力度。进一步完善政府投资决策管理机制，建立政府投资后评价制度和投资责任追究制度，转变政府投资项目管理模式，实行建、管、用分离。合理界定政府投资领域，完善市政公用设施服务收费机制，鼓励社会资本进入。严格投资项目备案、核准、审批的范围和程序。加强与政策性银行的合作，探索新型融资方式，创建政府融资平台，扩大融资规模。理顺公共产品价格，扩大土地资源和基础设施收益权质押融资，推行多种形式的经营权或收益权有偿转让，引导和鼓励民间资金投入产业开发、基础设施和社会事业建设。利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本投入水、电、气、路等公共基础设施项目建设。积极推进污水、垃圾处理产业化经营。鼓励发展融资租赁业和建立民营信用担保机构。

四、加强政策保障，注重制度创新

围绕城乡协调发展，创新农民增收长效体制和城乡公共品供给和服务的体制，推动农村土地制度的创新。围绕区域协调发展，寻求有利于缩小地区差别、促进一体化发展的制度安排。在经济和社会协调发展上，建立一套促进社会事业发展、社会全面进步与经济发展同步提高的保障机制。在人和自然和谐发展上，创新一套合理利用资源、减少消耗、保护环境的体制。要从更大范围、更高高度参与“桥头堡”战略的实施，推进涉外体制的改革，包括促进外贸、吸引外资和“走出去”的体制。

五、健全规划实施机制，保障规划落实

扎实有效推进规划实施是统领全州经济社会发展全局，实现跨越发展的重要保证。要按照规划中定位的产业发展方向和发展重点，调结构、转方式、定重点、抓落实，充分发挥规划的导向作用。要做深做实专项规划，科学编制年度计划，切实成为总体规划的延伸和细化。把总体纲要提出的任务目标分解到每一个年度计划中，保持规划实施的连贯性，确保总体规划通过年度计划的分解落实得以顺利实施。明确部门责任，研究制定具体的实施意见，并将其列入政府考核目标。建立规划实施督促检查机制，自觉接受人大、政协的监督检查。建立和完善规划评估修订机制和规划中期评估制度，并根据形势变化和规划实施进度，进行相关内容的滚动修订，以更好地指导和促进经济社会的发展。

本《规划》批准后，由怒江州人民政府组织实施。规划实施期间，遇到经济形势重大变化和其它原因，使实际经济运行和社会发展严重偏离规划目标时，州政府应提出调整方案，报请州人大常务委员会审议批准实施。

附录：

名词注释：

1、“五大工程”：指脱贫攻坚、生态修复、交通通畅、山区教育资源整合、强基固边工程。

2、“三基地、一品牌”：三基地，以发展水电为主的国家级能源基地，以铅锌矿开发为重点的国家级有色金属基地，多元民族文化和生物多样性基地。一品牌，打造怒江大峡谷世界知名的生态旅游品牌。

3、抓住“国家和省特殊扶持政策的贯彻落实、优势资源综合开发”两个关键：抓住滇西边境山区集中连片开发攻坚和解决“怒江发展问题”的特殊扶持政策的关键，着力解决贫困人口的生存和发展问题；抓住优势资源综合开发的关键，着力增强怒江自我发展能力。

4、“一纵一横四环”：一纵，即滇藏新通道，瓦窑金厂岭到西藏察隅公路；一横，攀枝花经兰坪到泸水片马公路，为怒江连接藏缅的东西走向的公路通道，是把片马口岸建设成为中国面向西南开放“桥头堡”的重要新通道；四环，贡山至德钦、福贡至维西、丽江至兰坪、泸水至腾冲四条滇西北旅游环线。

5、“两点、一线、四个层次”：两点，以六库、金顶两个十万人口规模的小城市发展为重点，建成怒江产业发展核心，把六库建设成为滇西北边境经济发展次中心，将金顶建成具有地方民族特色的现代化工业城镇。一线，重点突出怒江沿线旅游乡村集镇特色一体化建设，形成沿怒江特色产业带。四个层次，以六库、金顶两个中心城市规划建设为第一层次；以上帕、贡山县城两个县城人口规模万人以上的次中心城市规划建设为第二层次；以通甸、片马等为主的“重点集镇”、“旅游小镇”和“边贸集镇”规划建设为第三层次；以怒江峡谷沿公路、沿江一线“景点式”村庄与社会主义新农村建设相结合规划建设为第四层次。